科技新政：政府不再直接管项目
——关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的解读
《科技日报》
跑部钱进，多头申报，九龙治水……这些被科技界广为诟病的现象或将因一场重大科技体制改革而杜绝。
日前，科技部、财政部在长期调研基础上共同起草了《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》（以下简称《方案》），并已报党中央、国务院批准，将择日发布实施。
如果把此方案通俗地概括成一句话就是：政府各部门不再直接管理具体项目，国家科技计划将全面整合成五大类。
“本次改革针对所有实行公开竞争方式的中央财政科技计划，也就是说民口中央财政科技经费有一半以上，将纳入改革整合的范畴。”财政部教科文司司长赵路向科技日报透露。
“此次改革绝不是部门之间简单加强协调和分工，项目避免重复的治标之举，而是上升到国家层面，重构现有科技计划体系并转变相关政府部门科技管理职能，实现系统化改革，这是一场攻坚战，已涉入改革深水区，具有艰巨性和复杂性。”科技部条财司司长张晓原认为。
管理体制将以目标和绩效为导向
我国中央财政科技经费中，“科技项目”这块蛋糕就有国家自然基金会、中科院、发改委、科技部、中石油、卫计委、农业部、教育部、环保部、建设部等多个部门“分切”。
据记者了解，我国有近40个部门管理着近百个中央财政科技计划（专项、基金等）。在科技管理和项目支持上，也或多或少存在被戏称的“九龙治水”、“天女散花”的现象。
这种局面有望通过此次改革得到扭转。
赵路将改革核心总结为“重构计划体系，转变政府职能，创新实施方式，提高资金效益”。具体来说，以前科技计划边界、定位不清，上下两头都管，现在要打乱重来，按照科学规律重构计划体系；政府则“往后退一步，往高站一层，”干规划、布局、监督等该干的事；系统设计科技计划组织方式，围绕重点任务配置资源，打通上下游各个链条，让科研人员和单位公平地拿到科研项目，强调绩效考核，体现科学公平有效；通过调整科技计划的结构、布局和实施方式，激活存量，形成聚焦，集中财力办大事。
为此《方案》提出，优化整合的总体目标是，强化顶层设计，打破条块分割，建立具有中国特色的以目标和绩效为导向的科技计划（专项、基金等）管理体制，更加聚焦国家目标，更加符合科技创新规律，更加高效配置科技资源，更加强化科技与经济的紧密结合，最大限度激发科研人员创新热情。
《方案》还提出推进优化整合必须遵循五个原则，即：转变政府科技管理职能、聚焦国家重大战略任务、促进科技与经济深度融合、明晰政府与市场的关系、坚持公开透明和社会监督。
政府不再管资金分配和具体项目
本次改革倒逼政府职能转变最大的突破就是，政府各部门不再直接管理具体项目，改变过去既当运动员、又当裁判员的局面。
为此，将建立公开统一的国家科技管理平台。其中，决策层面就是建立联席会议制度，由科技部门牵头，财政、发改等相关部门参加科技计划（专项、基金等）管理联席会议，共同制定议事规则，负责审议科技发展战略规划、科技计划（专项、基金等）的布局与设置、战略咨询与综合评审委员会的设立、专业机构的遴选择优等事项。
据科技部社发司副司长田保国透露，其实，在大气污染治理领域，就已经进行了跨部门统筹协调的探索尝试：科技部、教育部、中科院、工程院、自然科学基金会、环境保护部、卫生计生委、气象局等部门，以需求为导向，按分工要求，加强各类计划统筹，提出了6项科研工作，并分解为24项科研重点任务，明确各自分工、责任单位和时间进度。类似的改革试点已初获成效。
政府部门从资金的具体分配和项目的日常管理中解放出来，抓战略、抓规划、抓布局、抓监督。那么，广受科技界和社会关注的项目管理，如受理项目申请、评审、立项、过程管理以及结题验收等工作交给谁呢？《方案》给出的答案是：依托规范化的专业机构。
其实，从国外情况看，各主要国家大都由专业机构负责具体项目管理，包括受理申请、评审、立项、实施过程管理和结题验收等。但专业机构的设置又有多种模式，有的独立于政府部门之外，有的隶属于政府部门，还有委托社会化的非营利机构管理。
本次改革结合我国实际情况进行深入研究，认为专业机构的建设要兼顾现实可操作和未来长远发展。当前，主要依托现有具备科研管理专长的单位进行改造，形成若干符合要求的专业机构。
“专业机构是科研项目的实施载体。其实，自然基金会也是专司基础研究的专业机构。”赵路介绍，除了这种本身已存在的专业机构之外，还要在改革过程中组建若干专业机构。但这些机构必须有标准，即准入门槛，同时机构内外有好的监管方式，如完善的法人治理结构、章程等行为规范，并非哪个部委的下属事业单位挂个牌“改头换面”。
随着科技体制改革和事业单位分类改革的深化，以及法治环境和监管体系的成熟，专业机构将逐步市场化和社会化。
那么，这会不会导致从“跑部门”到“跑机构”的异化？如何加强对专业机构的监管，避免权力寻租和黑箱交易？“为规范专业机构建设和运行，《方案》对制定统一的专业机构管理制度和标准，促进相关单位的改革提出了要求。”张晓原解释，“政府并非放手不管，而是要与专业机构签订委托协议，并制定规范和统一的项目评审规则。科技部、财政部定期对其履职进行检查、监督和评价，并且建立责任倒查机制，可以说，监管力度是大大加强了。而且专业机构也是动态调整的并接受社会监督。”
此外，国家科技管理平台内容还包括：设立战略咨询和综合评审委员会，统一对科技发展战略规划和科技计划（专项、基金等）提供决策咨询，对项目评审提出指导意见，对特别重大的项目组织评审；建立统一的评估和监管机制，把监督和评估结果作为财政后续支持的重要依据，提高科技投入的绩效，多出成果和人才；建立动态调整和终止机制，使科技资源配置能够根据新形势新要求及时做出调整优化，适应新的创新部署，新设立科技计划要严格按程序报批；完善国家科技管理信息系统，为科技计划（专项、基金等）宏观统筹和信息公开提供技术支撑，并主动向社会公开信息，接受公众监督。
而对于社会公众关注的科研项目管理问题，其实，早在今年3月国务院下发的《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（简称《意见》）已做出了回应。
“目前，我们在信用体系建设、加强项目承担单位内控监管、建立专家公开制度和责任倒查机制等做出了一些改革探索。”张晓原告诉科技日报记者，《意见》主要是涉及科研项目管理层面，而《方案》则从国家宏观层面宏观统筹，进行政府职能调整改革，这只是深化科技体制改革中的一环，后续还将在实现开放共享等方面有新的突破。
计划重复资助，项目追求“大而全”“小而全”，项目数量多但聚焦度不够……种种问题导致我国中央财政科技资金的使用效益没有充分发挥。深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革就是直面当前突出问题，对症下药。当务之急就是对我国科技计划“动真刀”。
为此，即将发布的《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》（以下简称《方案》）绝对不是对我国现有科技计划进行简单的项目查重或“合并同类项”，而是构建新的科技计划（专项、基金等）布局。这也是优化整合的关键。
破除碎片化和聚焦难的顽疾
在科技部条财司司长张晓原看来，几十年来，我国搞的“两弹一星”工程特别是改革开放后863计划、973计划、国家自然科学基金等国家科技计划做出了历史性贡献，相较于发达国家，在某些领域，投入效率是不错的。但这些计划在体系布局、管理体制、运行机制、总体绩效等方面都存在诸多问题，突出表现在科技计划碎片化和科技项目取向聚焦不够两个方面。
由于我国现有科技计划多是陆续设立，且按不同研发阶段设置和部署，在不同发展阶段应对迫切需要可解燃眉之急，但在应对新科技革命和产业变革时，由于缺乏顶层设计和宏观统筹，就显得“力不足”了。而且一个部门的支持强度有限，往往只能支持某个阶段的研发资金需求，造成创新链条脱节。
同时，科技管理部门由于缺乏沟通协调，互不通气，多头管理导致科技资源配置碎片化。由此出现了科研人员多头申请课题，花大量精力跑部门、跑项目、跑经费等怪现象。
“《方案》制定之前，科技部、财政部深入分析了我国科技界分散、封闭、重复、低效等突出问题。”财政部教科文司司长赵路介绍说，“我们对我国近百个类型的科技计划进行逐一梳理和定位，摸清家底，确定了优化整合范围。”
国家科技计划整合成五大类
《方案》提出了新的科技计划体系，将我国现有的林林总总各类中央财政科技计划归为五类。
一是国家自然科学基金。加强基础研究和科学前沿探索，支持人才和团队建设，增强我国源头创新能力。二是国家科技重大专项。聚焦国家重大战略产品和重大产业化目标，在设定时限内进行集成式协同攻关，解决“卡脖子”问题。三是国家重点研发计划。针对事关国计民生的农业、能源资源、生态环境、健康等领域中需要长期演进的重大社会公益性研究，以及事关产业核心竞争力、整体自主创新能力和国家安全的战略性、基础性、前瞻性重大科学问题、重大关键共性技术和产品、重大国际科技合作，通过设立重点专项进行全链条设计，加强跨部门、跨行业、跨区域组织研发布局和协同创新，为国民经济和社会发展主要领域提供持续性的支撑和引领。四是技术创新引导专项（基金）。通过风险补偿、后补助、创投引导等方式，按照市场规律引导支持企业技术创新活动，促进科技成果转移转化和资本化、产业化。五是基地和人才专项。加强科研条件建设，促进科技资源开放共享，打造国家科技创新高地，支持创新人才和优秀团队的科研工作。
五个方面的科技计划（专项、基金等）都要纳入公开统一的国家科技管理平台，中央财政加大支持。
此次《方案》提出的重大改革亮点就是设立国家重点研发计划。为此，科技部管理的973计划、863计划、国家科技支撑计划、国际科技合作与交流专项，发展改革委、工业和信息化部管理的产业技术研究与开发资金，有关部门管理的公益性行业科研专项等，都将纳入“国家重点研发计划”范畴。
新设立的国家重点研发计划，旨在瞄准国民经济和社会发展各主要领域的重大、核心、关键科技问题，以重点专项的方式，从基础前沿、重大共性关键技术到应用示范进行全链条设计，一体化组织实施，使其中的基础前沿研发活动具有更明确的需求导向和产业化方向，加速基础前沿最新成果对创新下游的渗透和引领。
3年过渡期后将全面步入新轨
对于我国既有的科技计划这个“大盘子”进行系统整合并非易事，更不能一蹴而就。因此改革将按照整体设计、试点先行、逐步推进的原则开展。通过撤、并、转等方式，对现有科技计划（专项、基金等）按五类进行优化整合，大幅减少科技计划（专项、基金等）数量，整合形成的科技计划（专项、基金等）按照新的组织实施方式运行。
具体时间表是：2014年，启动公开统一的国家科技管理平台建设，对部分具备条件的科技计划（专项、基金等）进行优化整合，在重点领域先行组织部分重点专项进行试点。2015年至2016年，基本建成公开统一的国家科技管理平台，基本完成各类科技计划（专项、基金等）的优化整合，实现科技计划（专项、基金等）安排和预算配置的统筹协调。2017年，经过3年的改革过渡期，全面按照优化整合后的五类科技计划（专项、基金等）运行，现有各类科技计划（专项、基金等）经费渠道将不再保留，并在实践中不断深化改革。
张晓原特别强调，此次改革的是适合公开竞争的科研项目经费，对于稳定支持的部分不在优化整合范围之内。
“当然，本次改革只是一个突破口，它将带动科技其他方面的改革向纵深推进，从体制机制上为创新驱动发展战略的实施建立一个好的生态系统。”张晓原说。
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